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        中國養老服務產業發展分析

        來源:高瞻智庫  瀏覽數:  發表日期:
        本文摘自高瞻智庫出版的《居家養老護理服務行業市場深度調研專項報告》。
          第一節 中國養老服務體系發展分析
          一、中國社會福利的社會化發展
          進入21世紀以來,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,中國在經濟領域取得了全球注目的成果,但是,在經濟發展的過程中,卻出現了養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障等一系列社會保障領域的問題,這樣一系列問題也使中國的經濟發展走到了一個“瓶頸”狀態,在一定程度上約束著中國經濟的發展。與此同時,人民對于社會保障和公平正義的呼聲越來越高,對社會福利的期盼越來越強烈,正是在這樣的背景下,21世紀中國的社會福利現狀和發展走向日益成為全社會乃至全民關注的焦點,也成為一個值得研究和迫切需要得到解決的熱點問題。
          二、養老服務體系發展現狀
          1、21世紀中國的社會福利的基本內容
          與西方福利國家不同,中國政府將社會福利作為社會保障中的一個子項目進行政策上的解釋,現階段,中國的社會福利是一種補充性政策體系,其內容是由民政部門負責的,主要為老年人、孤兒和殘疾人等群體提供的社會福利服務。
          一是老年人社會福利?!吨腥A人民共和國老年人權益保障法》規定,國家和社會采取措施改善老年人生活、健康以及參與社會發展的條件。各級政府將老年事業納入國民經濟和社會發展計劃,逐步增加對老年事業的投入,并鼓勵社會各方面投入,使老年事業與經濟、社會協調發展。近年來,通過推進社會福利社會化,逐步形成以國家、集體舉辦的老年社會福利機構為骨干,以社會力量舉辦的老年社會福利機構為新的增長點,以社區老年人福利服務為依托,以居家養老為基礎的老年人社會服務體系。
          二是兒童社會福利。依據《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國教育法》等法律法規。國家為兒童提供教育、計劃免疫等社會福利。特別是為殘疾兒童、孤兒和棄嬰等處在特殊困境下的兒童提供福利項目、設施和服務,保障其生活、康復和教育。從2004年到2007年,各級民政部門實施了“殘疾孤兒手術康復明天計劃”,共籌集資金3億元,為3萬名生活在城鄉各類福利機構具有手術適應癥的殘疾孤兒實施了手術矯治。
          三是殘疾人社會福利。國家頒布實施《中華人民共和周殘疾人保障法》,為殘疾人康復、教育,勞動就業、文化生活,社會福利等提供法律保障。政府通過興辦福利企業、實施按比例就業和扶持殘疾人個體就業等形式。幫助殘疾人實現就業;采取臨時救濟和集中供養以及興辦殘疾人福利機構等福利措施,對殘疾人提供特別照顧。
          2、中國社會福利中存在的問題
          社會福利水平是一個社會和諧程度的重要標志,完善的社會福利體系是一個國家社會文明與進步的象征之一。建國以來,特別是改革開放以來,中國的社會福利事業取得了長足進步,但社會福利事業管理依然存在許多問題,一些社會困難群體還沒有充分享受到改革開放的成果。進一步改革社會福利事業管理,是構建社會主義和諧社會的必然要求,也是落實科學發展觀的必然要求。
          一是社會福利法律不夠完善。中國在改革和轉型的過程中,雖然相繼頒布了各分支領域的相關法律,但是法律過于概念化。比如《老年人權益保障法》雖然對老人的政治權益等進行了理念上的概括和制度上的規范,但是對老年人最需要解決的經濟保障、醫療保障以及福利服務保障的內容,卻未能提出具體的規范和規定,尚需加以修改和完善。
          二是資金嚴重短缺,社會福利服務供需矛盾十分突出。社會福利屬于長期供給項目,但在傳統福利制度下,政府每年用于福利方面的開支極少,企業因效益不佳等亦對福利缺乏有力的財政支撐,而社會籌資渠道始終不夠暢通,從而導致福利資金的嚴重短缺,福利供需矛盾十分突出。
          三是社會福利行政缺乏系統性。從民政系統內部來看,存在著政事不分、管辦不分、政企不分以及政府與市場中介組織不分,導致政府職能定位不準,社會管理不到位,公共服務水平不高。以北京市民政局為例,該局所屬事業單位多達100多家,這些單位類型不一、功能繁雜,既有代行政府職能的事業單位,也有承擔社會公共服務職能的事業單位;既有經營開發型的事業單位,還有集行政、公共服務和經營開發于一體的混合型事業單位。對這些單位的管理,延續了計劃經濟體制下形成的集人財物于一體相對集中和統一管理的模式,已經嚴重影響了民政部門全面履行政府職能,影響了公共服務水平的提升。

          第二節 2014-2016年中國養老服務市場發展規模
          一、養老保障規模
          《中國社會保險發展年度報告2015》報告顯示出城鎮職工與城鄉居民兩項養老保險累計結余近4萬億元,不過現在的職工養老保險撫養比繼續下降,可以看出就是由2014年2.97:1降至2.87:1.意味著年輕人養老壓力正持續增大。
          二、養老服務覆蓋率
          我國城鄉居家和社區養老服務覆蓋率分別達到70%和37%,養老床位達每千人26張。“十三五”養老服務規劃目標是要達到每千名老年人擁有養老床位數35到40張,日間照料服務設施要覆蓋所有的城市社區和50%以上的農村。
          三、老齡服務市場規模
          2016年10月全國老齡辦發布《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》到2025年,安全、便利、舒適的老年宜居環境體系基本建立,“住、行、醫、養”等環境更加優化。這幾個方面將涉及住房、出行道路設施,以及醫院和公共場所等系列設施的改造。

          老年宜居環境除了涉及到老齡房地產外,也還涉及到老齡服務業等內容,與老齡金融業、老齡用品業等共同成為老齡產業大市場。有研究認為,這一市場到2020年和2030年將分別達到8萬億元和22萬億元,對GDP拉動分別達到6%和8%。
          四、養老服務機構規模
          《2015年社會服務發展統計公報》顯示,全國各類養老服務機構和設施11.6萬個,比上年增長23.4%,其中:注冊登記的養老服務機構2.8萬個,社區養老服務機構和設施2.6萬個,互助型養老設施6.2萬個;各類養老床位672.7萬張,比上年增長16.4%(每千名老年人擁有養老床位30.3張,比上年增長11.4%),其中社區留宿和日間照料床位298.1萬張。
          五、養老服務業的帶動效應
          養老服務業是政府、市場、社會組織、個人等服務主體圍繞老年人所開展的各類服務的集合。它具有廣義和狹義之分,廣義養老服務業包括圍繞老年人的吃、穿、住、醫、行、娛樂、保險等所有相關產業,具體來講有:老年用品制造零售業、養老房地產業,居家養老服務業,養老保健醫療服務業、養老保險理財業、養老教育服務業、養老精神文化娛樂業、養老人員培訓業等等,也就是通常所說的養老產業;狹義養老服務業專指為老年人生活保障和生活照料所開展的服務業,通常指民政部門所開辦或監督管理的養老機構、居家養老服務等,其中包括一部分由政府主辦專門為“三無”、五保老年人服務的純福利性質的養老事業。大力發展養老服務業具有重要的經濟效益和社會價值。一是有利于從根本上應對人口“老齡化”問題。使老年人的“老有所養、老有所醫、老有所學、老有所樂、老有所為”等問題得到緩解。二是有利于提高全社會的勞動生產率。使年輕人從無法完全承擔的養老事務中解脫出來,投入到工作和學習中去。三是有利于調節 產業結構,使一、二、三次產業協調發展。四是有利于拉動就業,促進經濟(GDP)快速增長。五是有利于充分利用市場、社會組織、個人等社會資源,彌補政府投入不足,減輕財政負擔。

          第三節 2014-2016年中國養老服務市場運行特征
          一、養老服務供給長期以政府為主
          政府對養老問題的態度非常明確與堅定,從過去的大包大攬走向全社會共同承擔,從既做裁判員又做運動員走向只做裁判員不做運動員,從大政府小社會走向大社會小政府。這是中國社會,尤其是改革開放以后的三十多年來最重要的社會變革和改變,也意味著企業甚至每個人都將獲得更多更大更可能的發展機會。
          縱觀美國養老產業發展史,從上世紀四十年代開始到今天,70多年的時間,也是經歷了三個不同階段,政府主導階段,政府與市場共同主導階段,市場主導階段。中國目前正是處于上世紀中葉美國養老產業發展的第二階段初期。這個階段是最難最糾結最痛苦的。美國如此,中國也如此。
          二、養老服務機構多為非營利性機構
          長期以來,中國政府將養老做為一項社會福利,由政府開辦公益性養老服務機構或政府支持補貼公益組織開辦養老服務機構。非營利性養老服務機構就是不以盈利為目的的養老機構。是指享受國家一定數額的經濟補助、主要為既不是救助型養老機構的服務對象,也無力支付市場型養老機構服務的普通老年群體(例如低保老人等群體)提供服務的社會養老服務機構。其包含起居生活、文化娛樂、醫療保健等多項服務設施。
          三、養老服務市場仍處于起步階段
          目前,養老服務行業仍處于起步階段,行業集中度低,企業眾多,但不具規模,尚未出現養老服務市場的龍頭企業,商業模式尚不成熟。
          目前老年人的照料主要依靠自己和家庭成員。隨著家庭規模小型化及空巢家庭比例的攀升,傳統的依靠子女照料的家庭養老難以實現,老人對上門家政護理服務、機構養老及社區日托養老服務需求增加。
          據國家有關部門統計,目前社會養老機構和配套設施提供不足,社區養老服務設施覆蓋率為37%%,每千名老年人擁有養老床位不足30張。且養老機構護理康復及醫療資源不足,養老機構中醫護人員數量少、學歷低,護理人員年齡大、技能差的現象很普遍。
          家政服務盡管需求巨大,但因需求分散、多樣、繁雜而難以標準化管理和培訓人員,加上近年來勞動力成本的上升,使許多普通老年人家庭雇傭合適的保姆的需求難以得到滿足。
          四、養老服務業漸趨多元化市場化
          政府提出建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的“9037”養老服務體系(即90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照料養老,7%的老年人通過購買社區照顧服務養老,3%的老年人入住養老服務機構集中養老)。其中居家養老服務市場是重點,特別關注居家養老服務便利化與智能化。
          機構養老需形成獨特優勢,對接老人的養老需求與健康需求,重在醫養結合。高端養老服務市場依舊是開發熱點,涵蓋家政服務、健康管理、護理、醫療康復服務,并且配套完善娛樂設施的綜合性老年社區將成為未來養老的主要模式。而養生養老、度假養老、田園養老等一系列新型養老模式具有發展潛力。結合老年人的多元需求,養老服務業可與相關概念融合,形成新的多元化養老模式。

          第四節 養老服務行業存在的問題及發展對策
          一、養老服務供需矛盾突出
          目前,城市建設中對養老服務用地和養老機構、服務設施建設缺乏規劃的情況還比較普遍。農村養老服務設施短缺的情況更為嚴重,特別是農村失能半失能老人和空巢、留守老人的養老服務匱乏。民辦養老機構普遍存在設施簡陋、功能單一等問題。一些養老機構和小型社區養老服務設施未在任何部門登記,游離于政府監管范圍之外,虐待老人和安全事故時有發生。
          二、養老服務供給結構不完善
          各級老齡工作委員會均設有辦公室,但在機構、性質和人員配置上不統一,普遍反映在人員編制、長效工作機制、鄉鎮(街道)機構設置等方面存在一些亟待解決的問題,影響各級老齡辦職能的有效發揮。
          三、養老服務監管體制亟待調整
          隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化趨勢的發展,養老服務的需求不斷增加。建立健全社會養老服務體制機制,促進社會養老服務事業健康發展已經成為老年福利事業的重點。
          目前我國社會養老服務體系建設面臨許多困難與問題,與現行體制機制不完善有密切關系。盡管政府出臺了養老服務方面的一系列政策,但是由于缺乏系統的總體規劃,導致政策之間銜接不到位,部分優惠政策無法落實到位。為此,必須要完善改進社會養老服務體制,創新服務供給機制。
          四、完善養老服務體系政策建議
          社會養老保障存在區域不平衡、城鄉不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低等問題。目前,仍有部分集體企業、鄉鎮企業、民營企業、關停并轉國有企業職工未納入職工基本養老保險。部分地區、部分群體基本養老保障水平仍然偏低。不少地方在職職工與退休人員比例逐漸下降,社會撫養壓力增大,社會保險基金出現赤字,有的地方收支差額達60%以上。
          針對我國老齡化形勢和這次執法檢查發現的問題,具體建議如下:
          一是從戰略高度認識和謀劃老齡工作。研究制定應對人口老齡化戰略,制定實施10至30年的老齡事業中長期發展規劃,把發展老齡事業納入現代化建設的總體布局。
          二是強化社會養老保障根本性作用。堅持廣覆蓋、?;?、多層次、可持續,盡快建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系,讓基本保障惠及全體老年人。統籌城鄉發展,研究農村與城鎮養老保障模式合理銜接的辦法,加大對農村社會養老保障的投入,切實解決農村老人“看病難”、生活保障水平低的問題。合理制定和調整社會救助標準,各級財政要加大對低保特別是城市“三無”、農村“五保”老年人供養的支付力度。盡快提高統籌層次,在“十二五”期間實現職工基礎養老金全國統籌。
          三是大力推進養老服務體系建設。要堅持政府引導、政策扶持、社會參與、市場推動,加快發展以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。
          四是積極為老年人參與社會發展創造條件。要按照法律和政策的規定,鼓勵和支持老年人開展傳授科學文化知識、參與學校和社區青少年教育、提供咨詢服務、參與科技開發應用、舉辦公益事業、參與社會管理和社區服務等活動。
          五是建立健全老齡工作體制機制。各級政府要把老齡事業作為公共服務的重點領域和重要民生工程,加大財政資金扶持力度,統籌規劃各項老齡事業發展資金。拓寬籌資渠道,鼓勵、吸引社會資本投入老齡事業,發揮資本市場融資作用,加大各級彩票公益金支持老齡事業的力度。
          六是抓緊修改完善老年人權益保障法。隨著經濟社會的發展,這部法律需要根據新形勢新情況進行必要的修改。同時,建議國務院加快社會救助法、慈善事業法等與老年人權益保障密切相關的法律草案起草工作。
          五、增加養老服務領域公共投入
          盡管近年來社會養老服務事業有了發展,但是有效供給依然不足,難以滿足老年居民日益增長的服務需求。養老機構床位數與老年人數之比與發達國家平均水平還有較大差距,無法滿足老年人日益增長的實際需求。居家養老服務也表現出供給不足、比重偏低、質量不高的問題。公辦服務機構服務半徑較小,服務人員專業化水平不高,無法輻射城市街道、社區,難以滿足社區老人寄養、日托所需。而民辦養老機構受城市地價高、社區用房稀缺等因素制約了發展空間。對于需要護理的老人來說,居家養老服務難以提供專業的照料、康復、護理服務,老年居民無法最大限度地就近方便享受到專業服務。
          因此,公共財政支出應當向養老服務領域傾斜,加大農村敬老院和社區養老、居家養老服務的投入力度,將養老服務事業經費納入各級財政預算并建立動態保障機制,加大對農村敬老院等福利性養老設施的投入,切實解決城鄉“三無”、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人養老難等突出問題。
          六、擴大養老服務專業人才隊伍
          目前,我國失能老人已突破4000萬,其中96%患病,需要長期照料、護理。按國際普遍要求,失能老人與護理人員比例是2:1,也就是兩個護士照護1個失能老人。而國內情況約為1:10,也就是1個護士照護10個失能老人,相差20倍。即便按普通養老服務人員配比1:3計算,全國養老護理人才的缺口也在1000萬以上。這一現象,與當前養老服務專業的社會認可度低、行業整體待遇偏低密切相關。養老護理人員勞動強度和技能要求與傳統醫院護士相差不大,但待遇僅是護士的一半。
          在全國范圍內加強養老服務專業人才隊伍建設。具體可以從以下五大途徑入手:
          一是擴大中高職、本科和專業學位研究生的養老服務相關專業招生規模??梢越⒁灾懈呗氃盒橹黧w,應用型本科和專業學位研究生相互銜接的養老服務人才培養體系。擴大中職到研究生養老服務相關專業(方向)招生規模,對高職相關專業學生實施免學費,并給予生活補助。擴大本科專業面向中高職院校定向招生規模,擴大養老相關專業碩士學位研究生授權點。
          二是對口專業畢業生從事養老服務給予獎勵。比如,職業院校對口專業畢業生,持養老護理員資格證進入非營利性養老機構工作,根據學歷層次、服務年限等給予2-9萬元的入職獎勵和補貼。
          三是建立在職養老服務人員免費培訓制度。比如,推動從業人員在職和崗前培訓制度化,實施免費培訓,并根據取得的資格證書等級,給予1000-3000元補貼。每個地市州設立1個以上養老護理人員培訓基地和技能鑒定機構。
          四是創新老年服務管理職業學院辦學模式??梢哉细呗殞W院、社區醫院、養老院的相關功能于一體,實行現代學徒制,學校、醫院、企業共同培養。入院老人醫養結合、教師醫師雙重身份、學生學徒工學交替。最終,實現專業與產業,課程與標準,教學過程與服務過程、畢業證與資格證、職業教育與終身學習“五對接”。
          五是支持社會力量興辦養老服務職業教育。通過獨資、合資、合作等形式發展混合所有制院校,鼓勵金融機構以土地使用權、房屋產權和收費權、知識產權、股權等為抵押,對養老職業院校提供信貸幫扶。支持各地政府通過類似“特許經營”的PPP模式建設養老服務職業院校、組建養老服務職教集團。
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