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        政府主導型產城融合模式——蘇州工業園

        來源:高瞻智庫  瀏覽數:  發表日期:
          
          1、園區發展歷程
          蘇州工業園區位于蘇州古城東部,是1994年2月成立的中國與新加坡合作的國家級經濟技術開發區。園區行政區劃288k㎡,其中中新合作區80k㎡,下轄四個街道,常住人口約76.2萬。園區以電子信息制造、機械制造為主導產業,同時匯集了金融、總部經濟、外包、文創、商貿物流、旅游會展業等現代服務業和光電新能源、生物醫藥、納米技術等環保新興產業。目前,已經形成了擁有2000多家企業進駐,實現地區生產總值約2000億元,實際利用外資19.6億美元,創造就業崗位超過45萬個的大型產業集聚區。
          作為中新兩國政府間合作的最大項目,蘇州工業園區無論從規劃編制到建設實施都受到政府的高度重視,蘇州工業園區的建設目的是借鑒新加坡在新城建設方面的成功經驗,在中國建設一個集產業發展和城市建設相融合的城市示范區,也正是在這樣的背景下,園區內的各項規劃和設施都能從長遠規劃的角度考慮,這為園區實現以產業發展帶動城市建設,以城市建設促進產業發展奠定了良好的基礎。
         ?。?)起步階段
          1994年,中新政府簽訂了《關于合作開發建設蘇州工業園區的協議書》,隨著一大批企業進駐園區,蘇州工業園區正式成立。1998年,園區第一個安居小區新城花園首期竣工,同時,為居民服務的生活配套設施建設跟進。新城花園在園區的落戶一方面補充了工業園區在居住設施方面的不足,滿足了園區內工作人口的生活需求,另一方面,作為園區內首批規劃建設的安居小區,新城花園綠化標準高,設施配置專業完備,不僅為此后園區內的居住區建設樹立了樣板,也為園區吸引人才、提升工作和生活品質、實現產業居住服務等功能復合、建設綜合新城打下了基礎。但這時候的園區產業競爭力及人口吸引依然不足,企業少,規模小,開發建設的核心仍然是工業,居住和公共服務仍然較少。
         ?。?)快速發展階段
          進入2001年后,園區已經完成80k㎡的開發建設,產業體系基本形成,高新技術產業的集聚優勢和效應日益顯現,一批商業服務設施、基礎教育設施及科技文化藝術中心、國際博覽中心等公共事業項目相繼建成,城市功能不斷完善,這時候的工業園區正在向一個產業區與居住社區融合布局的產業集聚區轉變。
         ?。?)轉型發展階段
          2008年后,隨著新一輪園區總體規劃的編制,園區開始了二次創業,進入轉型發展時期,主要進行制造業升級、科技跨越、大力增加服務業和進行生態優化。沿金雞湖東岸建設蘇州新的商務文化中心,增加高檔酒店、文化中心、會展中心等現代商務及旅游服務功能,形成環金雞湖中央商務區、陽澄湖生態旅游度假區和獨墅湖科教創新區,蘇州工業園區儼然已經成為蘇州市東部的綜合商務新城。
          2、園區發展成就
         ?。?)園區集聚效應分析
          隨著國際產業轉移的進一步深入,跨國公司在園區扎根落戶之后,必然要找尋并落地本地的產業鏈配套,這樣一來,經過有意識地引導之后,為歐美跨國公司配套的許多東亞企業開始在園區周邊鄉鎮找地落戶這個看似自然簡單的產業鏈梯度轉移,對蘇州工業園區向產城融合方向的順利發展推進,卻至少產生了兩個方面的積極影響:原有布局在周邊鄉鎮品質層次相對較低的早期的蘇南鄉鎮企業,在經過沖擊調整后被層次較高的跨國公司的配套企業取代,園區周邊鄉鎮的產業素質得到帶動而提升;這一點對產業園區與周邊區鎮的協調共進,進入良性互動發展軌道是極為重要的周邊鄉鎮產業層次提升之后,相應地也帶動了地區配套服務業和發展功能定位上的提升,為后續區鎮聯動開發和區域一體化發展奠定了堅實的基礎,同時也相應提出了直接與工業化相配套的城鎮生活的功能性要素需求以婁葑為例,整體規劃動遷后,139家鄉村辦工廠向南北兩個工業區集中,規模小、產品檔次低、經濟效益差的企業關掉了40%;在園區招商引資的帶動下,原先落后陳舊勞動力密集型的鄉鎮企業,變成一個個技術密集或資金密集的合資企業。
         ?。?)園區企業成長分析
          上世紀90年代初,蘇州工業園區正好趕上了全球跨國企業的產業梯度轉移,成為承接國際產業轉移的低成本新興制造基地新加坡長期以來在親商和良好社會治理方面的名聲,為作為中新合作項目的蘇州工業園區迎接到第一批上檔次的跨國企業增加了有吸引力的因素除了生產成本的考慮,跨國公司對生產生活環境及硬件條件更高的要求,使得工業園區從建立之初,在產城融合的基礎硬件建設方面,從一開始就有較高的建設標準和城鎮生活要素方面的考慮,而不簡單地只是生產制造基地,這樣才能讓跨國企業更好地落戶扎根當地在這個意義上,蘇州工業園區產業和城鎮功能并進的建設初衷,實際上是對跨國企業產業轉移需求的積極而又有效的回應。
          城市發展則從硬件建設轉向軟件與功能完善,東環路沿線綜合保稅區兩大門戶提升工程東西呼應,環金雞湖金融商貿區獨墅湖科教創新區陽澄湖半島旅游度假區三湖板塊南北聯動,總部經濟金融商業旅游度假物流會展文化創意各大功能要素百花齊放,在品質文化創意產業和創新智力的匯聚方面都做了積極而有效的探索和實踐近年來,園區信息化水平顯著提升,實施了智能公交數字城管智慧環保國科數據中心等一批重點信息化項目,政務信息化社會信息化公眾信息化企業信息化水平顯著提升,為園區城區軟性實力的提升,品質品牌建設和氣質塑造發揮了積極的作用。而從2005年以來推進的新一輪的區鎮一體化建設,以及2012年啟動的鎮改街道,讓原有鄉鎮轉變職能,更加注重社會治理和社會服務功能的建設,體現了區鎮功能在新城鎮化發展階段得到更積極的調整和更精準的再定位。
         ?。?)園區經濟總量規模
          截至2019年年末,蘇州工業園區常住人口為82.16萬人,城鎮化率為99.81%。截至2020年6月,蘇州工業園區下轄四個街道、四個社區工作委員會。2020年,蘇州工業園區實現地區生產總值2907億元,一般公共財政預算收入377億元。
         ?。?)園區影響力分析
          上世紀90年代我國各地興起的開發區、工業園區建設,極大地加速了我國的工業化發展進程,拉大了城市的生長骨架,拓展了城鎮發展的新空間,為地方經濟社會發展注入了新能量、新資源與新活力。作為這段改革發展歷史進程的一個重要參與者和見證者,發端于中國與新加坡政府合作項目的蘇州工業園區,成功地走出了一條產業發展欣欣向榮與城市功能升級優化協調并進的高水平城鎮化發展道路,為我國改革新階段新型城鎮化國家戰略的推進,為城鎮化發展的后進地區審慎避開“產城分離”的窘境,為新城區和開發區的建設者們反思、破解并走出新區建設經常出現的“生活空間發展落后于生產空間發展,城市功能建設滯后于產業功能發展,社會事業發展滯后于經濟增長發展”的低水平城鎮化困局,提供了極為有益的參考和彌足珍貴的先行經驗。
          3、園區產業規劃
          蘇州工業園區的開發建設與一般的產業集聚區不同,通過對新加坡建設理念的借鑒、傳承、創新走出了一條科學規劃、有序建設的產城融合之路。蘇州工業園區規劃建設的兩大特色就是綜合發展和規劃先行,園區名曰“工業園”,但走的并不是單純的工業開發模式,而是完全按照城市的功能進行規劃建設;并且從規劃到實施,園區始終堅持把規劃的科學編制和嚴格實施放在首位,主張無規劃不開發,規劃不完善不建設,堅持以科學規劃引導各項建設。
          縱觀蘇州工業園區20多年的發展歷程,從園區成立之初工業功能的優先建設到生活性基礎設施的引進再到城市級商業商務功能的完善,可以把園區的發展歷程分為四個階段,在這四個階段中有四輪總體規劃對園區的建設起到了核心統籌作用。第一輪為1994年中新展開選址工作后編制的蘇州工業園區總體規劃,這個總體規劃是園區內其他詳細規劃和各專項規劃的基礎,為園區的總體發展結構和未來發展目標作出了指引;第二輪是2001年由江蘇省城鄉規劃設計研究院編制的園區總體規劃調整,這輪規劃的背景是中方進入控股階段,意味著蘇州工業園的發展擺脫了單純強調中新合作區的空間發展平衡而進入了更廣泛的區域;第三輪規劃是2006年蘇州工業園區經過12年的快速發展,產業集聚已初見成效,園區內基礎設施和基本的公共服務設施已經建成,而園區內部由于快速發展帶來的土地資源瓶頸初步顯現,園區的未來發展需要重新站在一個更高的高度進行謀劃,于是誕生了《蘇州新城(蘇州工業園區)發展戰略規劃》,該分區規劃站在蘇州市域的角度,指出了將工業園區作為蘇州市未來的發展方向。第四輪是2012年在園區土地資源存量不足、區域整合協調能力有待提升的情況了編制了新一輪的工業園區總體規劃,目的為了統籌中新合作區與外圍地區的發展、進一步調整產居關系、提升園區整體空間品質,加強各項功能的有機融合,促進產城協調發展。
          4、園區政策設計
          蘇州工業園區遵守土地開發的規律。首先開發工業園區相對邊緣地區,既先開發級差地租低的地區,將最中心、最精華的土地片區留在最后開發,并把最好、最貴的土地配置給最有效率的產業和企業。這種按照區位地租的開發模式,使得土地開發創造出最大的經濟價值。這種開發秩序,也給生態空間的布局和保護提供了可能,實現產業與綠色的協同發展。
          5、園區成功要素
         ?。?)以現代產城融合發展理念為引領
          和其他地方開發區的產業主導產業先于城市發展的理念不同,蘇州工業園區從建設初期就開始貫徹產業發展與城市建設并進,奉行產業發展與城鎮建設同步的現代化發展理念,從一開始就摒棄單一發展工業的模式。
          在工業園區發展早期,就明確提出了建設具有國際競爭力的高科技工業園區和國際化、現代化、園林化的新城區發展目標。近些年,根據蘇州中心城市發展新格局和工業園區城市發展新變化,又將發展目標進一步提升為建設具有全球競爭力的國際化現代化信息化高科技園區和可持續發展的創新型生態型幸福型綜合商務城區。
          在一定意義上,正是這種國際化視野和全球化眼光所引領的現代化都市產城融合發展理念,決定了蘇州工業園區的產業發展并不是單純為產業而產業,不是為產業發展而舍棄環境約束,不是為產業發展而不顧城鎮發展格局,而是始終在城鎮建設和產業發展相互協調的框架內考慮產業發展的次序布局和方向,并相應地在產業發展的不同階段,適時調整城鎮功能與定位,高起點高標準嚴要求推進城鄉建設,實現產業發展與城市建設二者的良性互動。
         ?。?)以前瞻的科學規劃為保障
          產業發展與城市發展的協調融合,關鍵在于產業布局與各功能區布局的科學性以及規劃的完善性,做好產業規劃與城市規劃土地規劃和園區規劃等多種規劃相銜接,做到規劃有據,嚴格實施。和其他開發區建設規劃往往忽視產業發展與城市功能的協同,普遍存在重產業輕城市的問題,以產業需求確定空間資源配置,導致產業布局與城市發展需求不匹配,產業空間與城市空間分割離散甚至相沖突不同,蘇州工業園區在建設之初,就充分借鑒了新加坡成熟的城市規劃理念,將國際先進的城市規劃設計理念引入園區,并結合當地地形地貌特征,共同勾勒了國際化現代化園林化的新城區框架。
          中外專家聯合編制的區域總體規劃和詳細規劃,科學布局工業商貿居住等各項城市功能,此后又陸續制定和完善了300多項專項規劃,并形成了執法從嚴的規劃管理制度在很大程度上,正是這種超前科學的規劃和規劃執行體系,為蘇州工業園區產城融合發展的順利推進提供了重要的制度保障。
         ?。?)以主導產業的動態更新為基礎
          首先,在初始產業基礎確立方面,蘇州工業園區緊緊地抓住了全球跨國公司產業轉移的重要契機,有效地貫徹了產業鏈上下游配套和招商選商的發展理念從中新合作區直接延伸到區外的三個鎮,通過規劃引領配套協同發展,按照跨國公司的項目規模等級,設定相應地進入核心區的投資門檻,沒有達到投資密度標準的配套企業進入周圍鄉鎮這些現今在發達地區土地生產要素日益緊缺的背景下看起來再自然不過的發展理念,在當時卻十分難能可貴,這也為園區品質產業企業的確立奠定了極為重要的發展基礎從2000年第一批引進項目投產以來,蘇州工業園區累計引進跨國企業88家,設立了148個項目,投資10億美元以上的7個,在電子信息制造和精密機械制造方面,形成了在國內外有一定競爭力和影響力的產業集群,成為國內液晶面板和電子信息方面最重要的出貨基地和測試基地。
          其次,在產業發展的動態更新方面,2004年以來,隨著生產要素成本提高,園區在國內經濟開發區中率先啟動了產業結構的轉型升級,適時出臺了服務業倍增計劃金融業三年翻番等新興產業發展規劃,恰當確立了3+5的總體產業結構布局,引導并鼓勵電子信息制造機械制造現代服務業三駕馬車持續做大做強做精做優向產業鏈兩端發展;與此同時,大力發展納米技術生物醫藥軟件創意融合通信生態環保等新興產業,積極培育新產業增長點,提升產業層次。截至2012年,這些高新技術產業和新興產業占園區總產值的比重已經分別達到68%和54%,成功地實現了園區產業結構體系的更新優化。
          最后,產業結構持續更新的動力源方面,與園區城市功能和品質提升相匹配,園區還積極依托獨墅湖科教創新區所累積的創新創業人力資本高地優勢,通過扎根計劃引導孵化企業落地等計劃,不斷優化既有產業門類與發展層次,為既有產業的技術升級換代商業模式創新和新興產業發展提質提供了重要的動力之源。
         ?。?)以城市功能優化提升為支撐
          城市功能的提升是產城融合發展的重要側面和關鍵要務,本質上是地方政府為促進地方產業發展壯大,針對不同發展階段發展定位及發展需求所提供的各種有形無形地方性公共產品和公共服務的總和,一定程度上反映了城鎮支撐產業發展的能力和實力,是地方經濟發展軟實力的最集中體現
          缺乏城鎮功能的匹配和提升,產業園區常常陷入空轉和產業孤島的困境。從產城融合協調發展視角來看,城鎮功能對地方產業發展構成支撐的地方性公共產品和公共服務包括產業共性生產要素的供給優化良好的生活配套以及城市整體發展環境的優化。蘇州工業園區管理當局在這些軟性發展促進要素方面的積極籌劃和科學應對,是過去二十多年園區產城深度融合取得輝煌成就最突出的經驗之一。
          首先,在共性生產要素的供給優化方面,蘇州工業園區最引人注目的創舉在于產業發展不同階段人力資源保障體系建設方面的探索與實踐。眾所周知,在制造產業發展的不同階段,產業共性生產要素的需求存在明顯差異。早期低水平低附加值制造時期,穩定成規模的簡單接受崗前培訓或在崗模仿的一般農業轉移勞動力即可滿足要求;在制造升級和精密制造階段,有專業技能儲備的裝備制造工人是升級得以成功的關鍵要素;在制造服務化和價值提升階段,研發設計與創新人才配置比例增加則極為重要。這方面,與其他工業制造型經濟開發區的升級發展經常受到優秀制造隊伍不足與不穩定的困擾不同,蘇州工業園區在成立之初就建設了兩所專門的職業技術學校,較好地緩解了工業制造灰領班組長不足使得制造質量和精密度上不去的困擾。截至2012年底,全區共有蘇州工業園區職業技術學院、蘇州工業園區服務外包職業學院、蘇州港大思培科技職業學院、蘇州工業園區工業技術學校、蘇州評彈學校五所職業院校,在校生2萬余人,已經累計向社會輸送了3萬多名高技能人才,為園區制造品質升級作出了重要貢獻。
          其次,在制造提升和向新興產業轉型方面,蘇州工業園區在創新創業人才的引進培養和集聚方面也做了積極的努力。獨墅湖科教創新區已經形成了職業教育、高等教育、高新技術產業一體化發展格局,越來越多創新創舉人才在獨墅湖創新區的集聚,有力地支撐著蘇州工業園區制造向園區智造的轉型升級。
          最后,在生活配套及城市區塊布局優化提升方面,按照產城融合的發展理念,工業園區延伸了蘇州城市東西軸向布局形態,采取了帶狀組團式的城市開發模式:東西方向上,由西向東規劃三個開發片區,依次滾動開發;南北方向上,商業區居于中心地帶,由內向外依次是居住區和工業區功能優化方面,園區確定了城市中心、片區中心、鄰里中心和居住小區中心四級公共服務體系,滿足了不同層級和不同人群的功能需求。其中城市中心不僅是園區的公共服務中心,也是整個蘇州市的商業商務中心;片區中心為本地20—30萬人進行服務,服務各自的功能片區;鄰里中心服務人群為2—4萬人,主要為居民提供較為綜合全面的日常生活服務項目;居住小區中心服務人群為1—1.5萬人,滿足居民最基本的日常生活需求。
          工業園區集中建設生活配套設施,借鑒新加坡公共管理先進理念之一的鄰里中心,集商業服務和社會服務于一身,將所有社區服務設施(農貿市場、郵政所、銀行、閱覽室、衛生服務站、理發室、洗衣房、修理鋪等)合理集中,組合發展,實現了便民服務與區容區貌城市交通人居環境的高度統一。
          6、園區產城融合設計
          蘇州工業園區獲得國務院批準,進行開放創新改革綜合試驗,包括投資便利化、貿易便利化、產業科技創新,以及境外投資服務等方面的改革創新。一方面是轉變外向型經濟的發展模式,另一方面也是通過產業結構的不斷優化,實現產業與環境的協調發展。
          7、園區投資規劃前景
          截至2020年6月,蘇州工業園區下轄四個街道和四個社區工作委員會,分別為:婁葑街道、斜塘街道、唯亭街道、勝浦街道,湖西社區工作委員會、湖東社區工作委員會、月亮灣社區工作委員會、東沙湖社區工作委員會。
          2021年2月22日,《婁葑、斜塘、唯亭、勝浦街道行政區劃變更方案(草案)》公示,擬變更婁葑、斜塘、唯亭、勝浦4個街道區域范圍,并劃出婁葑、斜塘、唯亭3個街道部分區域,增設金雞湖街道(擬),擬將斜塘街道更名為獨墅湖街道、勝浦街道更名為東沙湖街道。
          2020年3月,蘇州工業園區重磅發布《建設世界一流高科技園區規劃(2020-2035)》?!兑巹潯窞槲磥?5年的發展“定目標”、“劃重點”。其中,確定了在5年內全社會科技投入不少于2000億元,全方位推進世界一流園區建設;到2025年基本具備世界一流高科技園區功能和形態,主要創新指標達到世界創新型國家和地區先進水平,成為具有全國影響力的科技創新重要樞紐和新興產業重要增長極;到2035年全面建成創新人才薈萃、創新主體集聚、創新成果涌流、創新活力迸發、創新環境卓越的世界一流高科技園區。
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